संविधान संशोधन बहस शृंखला-१ : कसरी सुरु गर्ने ?

नेपालले संविधान संशोधनको बहस शृंखलालाई औपचारिक रूपमा प्रारम्भ गरेको छ । यसभन्दा अघि विभिन्न सरकारले संविधान संशोधन गर्ने भनेर बेलाबखत एजेण्डा बनाउने गरेको भए पनि कुनै पनि सरकारले कार्यदल गठन गर्न र संशोधनको विषयमा छलफल गर्न सकिरहेको थिएन । तर, पहिलोपटक संविधान संशोधनका लागि भनेर सरकारले कार्यदल बनाएको छ । २०८२ साल चैत १६ गतेको मन्त्रिपरिषद्को बैठकले ‘संविधान संशोधन बहसपत्र तयार गर्न प्रधानमन्त्रीका राजनीतिक सल्लाहकारको अध्यक्षतामा संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने राजनीतिक दलहरूको प्रतिनिधित्व रहनेगरी कार्यदल गठन गर्ने,’ भनेर कार्यदल गठन गरेको हो ।

प्रधानमन्त्रीका सल्लाहकार असिम शाहको संयोजकत्वमा गठित कार्यदलमा को-को सदस्य छन् त ? भनेर हेर्नुभयो भने रास्वपाबाट मोहनलाल आचार्य, एमालेबाट डा.भीष्म अधिकारी, नेकपाबाट देव गुरुङ, राप्रपाबाट ज्ञानेन्द्र शाही, जनमोर्चाबाट मनोज भट्ट, श्रम संस्कृतिबाट ध्रुवराज राई, जसपाबाट सुरेन्द्र झा सदस्य छन् । तर कांग्रेसले भने अझै कार्यदल सदस्य तोकेको छैन । कार्यदलमा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयका कानुन सचिव पुष्कर सापकोटा र नेपाल कानुन आयोगकी सचिव इन्दिरा दाहाल सदस्य छन् । कार्यदलको सदस्य सचिवमा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय, कानुन तथा फैसला कार्यान्वयन महाशाखाका प्रमुख लीलाधर सुवेदी छन् ।

संविधान संशोधनको विषय ज्यादै संवेदनशील विषय हो । यो बहसको प्रारम्भ गर्न जति सहज छ, संशोधनको बहस कतै ‘प्यान्डोरा बक्स’ बन्ने त होइन भन्ने आशंका भएकाले त्यसको सुरक्षित अवतरण गर्नु उत्तिकै चुनौतीपूर्ण छ । बिस्तारै उजागर हुने संशोधनका बुँदाले मात्र के कति प्रतिक्रिया दिन्छ त्यो हेर्नै बाँकी छ ।

अब मूल प्रश्न भनेको यो कार्यदलले संशोधनको प्रारम्भ कसरी गर्ने भन्ने हो ? संविधानलाई कसरी संशोधन गर्ने भन्ने विषयमा स्पष्ट खाका सरकारले तय गरिसकेको छैन । संशोधनको कार्य गर्न टिओआरसमेत बनाइसकेको कार्यदलले ६० दिनभित्र संविधान संशोधनको बहसपत्र तयार गर्ने भनेको छ । कार्यदलले राष्ट्रिय सहमतिमा संविधान संशोधनका लागि बहसपत्र तयार गर्ने भनेर कार्यथालनी गरेको छ । त्यसका लागि संविधानविद्, पूर्वप्रधानन्यायाधीश, पूर्वप्रशासक, राजनीतिक नेतृत्व, स्थानीय तहका प्रतिनिधि, नागरिक समाजलगायतसँग छलफल गरेर बहसपत्र तयार गरिने कुरा सार्वजनिक भएको छ । तर, यहिँनेर विचार गर्नुपर्ने दुईटा मूल कुरा छन् । पहिलो, संविधान संशोधनको वस्तुगत थालनी कुन बिन्दुबाट प्रारम्भ गर्ने र दोस्रो, कुन–कुन विषयमा संशोधन गर्ने ? विषय स्पष्ट पार्न जरुरी हुन्छ ।

संविधान संशोधनको विषय संसद्को संख्यात्मक बहुमत वा अल्पमतको विषयमात्रै होइन । कुनै सरकारको सदनमा दुईतिहाइ बहुमत छ भन्दैमा संशोधनका लागि उक्त शक्ति निर्णायक शक्ति बन्नु हुँदैन । त्यो शक्ति अल्पमत र बहुमतका लागि संख्यात्मक आधार त बन्ला तर त्यो प्राविधिक विषयमात्रै हो । वास्तवमा संविधान संशोधनका लागि सबै पक्ष र सबै तप्काका आकांक्षालाई सम्बोधन गर्नु, प्रत्येक नागरिकको अपनत्व खोज्नु आधारभूत आवश्यकताको विषय हो । संविधान संशोधन प्रत्येक नागरिकको सरोकारको विषय हो । यो राज्यका प्रत्येक बुद्धिजिवी, नागरिक समूह, राजनीतिक वर्ग, प्रत्येक पेशाकर्मी र आमजनमानसले संविधान संशोधनको बहसमा सहभागिता अवसर प्राप्त गर्न पाउनैपर्छ । किनभने संविधान प्रत्येक व्यक्तिको दैनिकी जीवनमा सरोकार राख्ने विषय हो । आममानिसले संशोधनलाई चासोका साथ हेरिरहेको हुन्छ । संविधान संशोधनको वस्तुगत थालनी कुन बिन्दुबाट प्रारम्भ गर्ने भन्ने आजको मूल प्रश्न हो ।

संशोधन प्रारम्भको पहिलो बिन्दु भनेको संविधानको पुनरावलोकनको विषय हो । कुन विषयमा के संशोधन गर्ने भनेर भन्नुअघि हामीले संविधानमा जुन विषयलाई उल्लेख गरिएको छ त्यो विषयले कति सार्थकता प्राप्त गर्‍यो ? पहिलो चरणमा त्यसमाथि पुनरावलोकन हुन जरुरी छ । यदि उक्त विषयलाई परिवर्तन गर्ने हो भने किन गर्ने र कुन सिद्धान्तका आधारमा गर्ने ? दोस्रो चरणमा त्यसमा प्रवेश गरेर संविधान संशोधनको मस्यौदा तयार पार्नुपर्दछ ।

पुनरावलोकनपछि मात्रै संशोधन गर्नुपर्ने विषयलाई स्वयं संविधानले नै व्यवस्था गरेको छ । संविधानको भाग २७ अन्तर्गतका महिला, दलित, समावेशी, आदिवासी, मधेसी, थारू, मुस्लिमलगायत सातवटा आयोगहरूको संविधान जारी भएको दश वर्षपछि पुनरावलोकन गर्नुपर्ने विषयको रूपमा उल्लेख गरेको छ । त्यसैगरी, संविधानमा उल्लेख भएका मौलिक हक र राज्यका निर्देशक सिद्धान्तलाई आवधिक रूपमा पुनरावलोकन गर्दै जानुपर्दछ ।

हामीले धेरै कुरा यो संविधानमा पहिलोपटक ल्याएका छौं । ती व्यवस्थाहरू संविधानका वस्तुगत कुरा देखिए पनि तिनको सिद्धान्तमाथि विचार विमर्श गर्नु संशोधनका लागि पहिलो आवश्यकता हो । राज्य प्रणाली, शासकीय स्वरूप, शासन व्यवस्था, निर्वाचन प्रणाली, समानुपातिक समावेशिता, यी केही विषयवस्तुको सैद्धान्तिक जगमा हाम्रो संविधान उभिएको छ ।

जसरी हामीले राज्यको शासन व्यवस्थामा नागरिकलाई प्रतिनिधित्व गराउन राज्य संरचनाको संघीय संरचना अपनाएका हौं, त्यसको मूल उद्देश्य जनताको समानुपातिक प्रतिनिधित्व र सन्तुलित विकासका लागि थियो । के हाम्रो हालको तीन तहको संघीय संरचनाले त्यो उपलब्धि हासिल गर्न सक्यो ? होइन भने जनप्रतिनिधित्व र सन्तुलित विकास हाम्रा लागि कस्तो संरचनाको संघीयता आवश्यक परेको हो वा संघीयता नभएर अन्य कुनै शासन व्यवस्थाको संरचनामा जानुपरेको हो, त्यसमा छलफल गरेर निचोड निकाल्नुपर्छ अनिमात्र त्यही निष्कर्षका आधारमा संविधानलाई संशोधन गर्नुपर्दछ ।

हामीले संसदीय शासन प्रणाली अप्नाएको भनेकै नागरिक अधिकारको प्रमुख रक्षा नै जनप्रतिधिनिधिबाट हुन्छ र जनप्रतिनिधिमूलक संसद्ले सरकार निर्माण गर्छ भनेर हो । शासक संसद्प्रति उत्तरदायी भयो भने कोही पनि शासक स्वेच्छारी हुन सक्दैन, प्रतिनिधिमूलक संसद्ले निरंकुश शासकमाथि अंकुश लागउनसक्छ भनेर हो ।

नागरिकको प्रतिनिधित्वको आधारभूत संयन्त्रको रूपमा हामीले संसदीय प्रणालीको सुरुवात गरेका हौं । यदि यो व्यवस्थामाथि नै हेरफेर गर्ने हो र भोलिका दिनमा शासीकय स्वरूप प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपतीय प्रणालीमा लैजाने हो भने त्यसको सैद्धान्तिक आधार के हुने ? नेपाली समाजलाई किन त्यसमा जानुपर्ने आवश्यकता परेको हो ? त्यसमाथि बृहत् छलफल गरेर आमसहमति जुटाउन जरुरी पर्दछ । हाम्रो प्रतिनिधित्वको स्वरूप कस्तो हुनेभन्ने कुरामाथि पुनरावलोकन गरी सैद्धान्तिक आधार खोज्नुपर्दछ ।

त्यसैगरी, धर्मनिरपेक्षको व्यवस्थालाई धार्मिक सहिष्णुता कायम गर्नका लागि राखेका हौं । तर यदि धर्मनिरपेक्षको व्यवस्थामाथि हामीले फेरबदल गर्ने हो भने धार्मिक सहिष्णुता कायम गर्ने अर्को आधार के हुनसक्छ ? त्यसको पहिचान जनमानसबाट गरिनुपर्दछ । र, धार्मिक सहिष्णुता र संस्कृतिको संवर्द्धनका लागि आवश्यक पर्ने संयन्त्र आमजनसमुदायको सहमतिपछि संविधानमा व्यवस्था गरिनुपर्दछ ।

सबै वर्ग, जातजाति, लिंग, समुदायको प्रतिनिधित्वलाई सुनिश्चित गर्नुपर्ने आवश्यकता रहेकाले समानुपातिक समावेशिताको अवलम्बन हामीले गरेका छौं । यदि त्यसबाहेक अन्य विकल्पबाट राज्यको हरेक क्षेत्र र तहको प्रतिनिधित्व गर्नबाट पछि परेका सबै समुदायको समानुपातिक सहभागिता हुन्छ भने त्यसका लागि आधारभूत सिद्धान्त के हो, पहिचानका लागि बृहत् छलफल गरिनुपर्दछ । हाम्रा बहुल जातीय समाजको प्रतिनिधित्वको उचित आधार के हुनुपर्दछ भन्ने कुराको सैद्धान्तिक आधार खोजेरमात्रै त्यस अनुसारको व्यवस्था संविधानमा गर्नुपर्दछ ।

यी सबै कुराबाट के बुझ्न जरुरी छ भने प्रत्येक संविधानको सैद्धान्तिक जग र सैद्धान्तिक आधार हुन्छ । देखिने संविधान शब्दमा प्रेषित गरिएको हुन्छ भने नेदेखिने संविधान त्यसका भाव र मर्ममा संग्रहित रहेको हुन्छ । अमेरिकाले संविधान बनाउँदा फिलाडेल्फिया कन्भेन्सनमा शासकीय स्वरूप र शासन व्यवस्थाका केही आधारभूत संरचना र जग तयार गरेर संविधान लेखेका हुन् भने पहिलो दशवटा संशोधन जसलाई उनीहरूले बिल अफ राइट्स भनेर सम्बोधन गर्छन्, केही सैद्धान्तिक आधार तयार गरेर संशोधनका लागि सदनमा प्रस्ताव गरेका थिए ।

संविधान संशोधनको विषयमा सबैभन्दा पहिले यो संविधान निर्माणका आधारभूत सिद्धान्तको खोजी गर्न जरुरी छ । ती सिद्धान्तहरूको आधार या त संविधानसभाको भरबेटममा पाइन्छ या त राजनीतिक दलहरूबीचको सहमतिमा भेटिन्छ । २०४७ सालको संविधान निर्माणताका पहिले राजनीतिक सिद्धान्तहरू स्पष्ट पारेर त्यसलाई मार्ग निर्देशन मानेर संविधानका विभिन्न प्रावधानको निर्माण गरिएको थियो जुन आज खोजियो भने उपलब्ध हुन्छ । तर २०७२ सालको संविधान जारी गर्दा त्यस्ता साझा सिद्धान्तको एकीकृत दस्तावेज पाइँदैन । संविधानसभाले गरेका विविध संवैधानिक व्यवस्थाको आधार र सहमति के हो ? त्यसलाई आजसम्म नागरिकको पहुँचमा पुर्‍याइएको छैन । के छलफल र आवश्यकताका आधारमा हाम्रो शासकीयस्वरूप, राज्य संरचना, शासन व्यवस्था तय भएको हो ? भन्ने कुरा स्पष्ट खुलेको छैन । ती सैद्धान्तिक जगको पहिचान गर्नुपर्ने आजको आवश्यकता हो भने त्यही सैद्धान्तिक जग नै आजको परिवेशमा सुहाउँदो छ कि छैन ? छैन भने हाम्रो आवश्यकतालाई कुन सैद्धान्तिक जगले पूरा गर्नसक्छ ? त्यसको पहिचान गरेरमात्र संविधान संशोधनलाई अघि बढाउनुपर्छ ।

बहसमा प्रवेश नगरिकन पनि हामी संविधानलाई जीवन्त बनाउन सक्दैनौं । पहिले संविधानलाई छलफलमार्फत व्यापक पुनरावलोकन गरौं र आवश्यकता पहिचान गरेर संशोधन गरौं, आधारभूत तरिका त्यही नै हो । त्यसैले जति जरुरी संशोधन छ त्यति बढी छलफल र अन्तर्क्रिया आवश्यक छ ।

यो एउटा सुनौलो अवसर हो कि संविधानको सैद्धान्तिक आधार र सहमतिको दस्तावेज खोज्ने । आमनागरिकमा त्यसको पहुँच पुर्‍याउने । २०७२ सालमा यो संविधान जारी गर्दा धेरै हतारमा र पर्याप्त छलफलल बिना संशोधन जारी भएको इतिहास जगजाहेर छ । यसमा भएका व्यवस्थाको आधार खोज्दै तिनीहरूको औचित्य पुष्टि गर्ने र आवश्यक नभएका व्यवस्थालाई फेरबदल गर्ने यो स्वर्णिम अवसर हो । नेपालको आवश्यकता बमोजिमको व्यवस्थाका लागि संसद्का सबै राजनीतिक दलहरू यो बहसमा सहभागी हुन्छन् भने उनीहरूको आफ्नो तात्कालिक परिस्थितिलाई आजको आवश्यकतानुसार पुष्टि गर्न बृहत् छलफल हुन जरुरी छ । त्यसका लागि संविधानसभामा तात्कालीन समयका दस्तावेज जुन भरबेटमका रूपमा रहेका छन् तिनको खोजी गर्ने र तत्कालीन राजनीतिक सहमतिलाई नै अध्ययनको विषय बनाएर त्यही बिन्दुबाट छलफल प्रारम्भ गर्ने हो भने त्यसको फाइदा र बेफाइदाको विवेचना गरी अहिलेको आवश्यकतालाई पहिचान गरेर संशोधनका लागि सुझाउनु मुख्य आवश्यकता हो ।

यदि संविधानलाई अहिलेको आवश्यकता अनुसार फेरबदल गर्ने हो भने यसको जगमा नपुगी त्यो दीर्घकालीन हुँदैन । संविधानसभाको नियत नबुझी त्यसबेलाको पृष्ठभूमि नबुझी, राजनीतिक दलहरूको सम्झौतालाई नकेलाई संविधानमा गरिने संशोधनले दीर्घकालीन स्थायित्व दिँदैन । संविधान निर्माताहरूको उद्देश्यलाई मेटाउने गरी गरिने संशोधनले यसको पहिचान नेटिन सक्दछ । पहिचान मेटेर संविधान संशोधन होइन, पुनर्लेखन हुनपुग्दछ । कि त अहिलेकै बिन्दुबाट नयाँ संविधान लेख्नुपर्‍यो । यदि पुरानो संविधानलाई चलाउने हो भने तात्कालीन संविधानसभाको उद्देश्य र अहिलेको आवश्यकताको मध्ये बिन्दुको खोजी गर्नुपर्दछ ।

संविधान कागजमा बाँच्ने दस्तावेज होइन, यसले प्रत्येक क्षण आफ्नो रक्त सञ्चार खोजी रहेको हुन्छ । संविधानलाई जीवन्त बनाउने भनेको समायानुकुल संशोधनले हो । त्यो संविधानलाई संशोधन गरिँदा कुनै पक्षलाई उपेक्षा गरिन्छ भने त्यो पक्ष सधैं राज्यसत्तासँग असहमत भएर बस्छ र मुलुक जहिले पनि द्वन्द्वमा फसिरहेन डर कायम रहन्छ । यो बहसमा सबैको सहभागिता हुनु उत्तिकै आवश्यकता हो । संशोधनको विषयलाई पारदर्शी ढंगले जनतासम्म सबै तह र तप्काका नागरिकसम्म पुर्‍याउनु आवश्यक हुन्छ ।

अर्को बुझ्नै पर्ने कुरा, संविधानको संशोधन आजका पुस्तालाई मात्रै नभएर भोलिको पुस्तालाई समेत सान्दर्भिक हुनेगरी फेरबदल गर्नुपर्छ । भोलिको पुस्ताका आवश्यकतालाई अहिले जति बृहत् विवेचना गर्न सकियो यो संविधानको औचित्य त्यति नै पुष्टि हुँदै जान्छ । संसद्मा बाहुल्यता भएको दलले अहिले गणितीय हिसाबले अल्पमत र बहुमतको खेलमा आफूलाई आवश्यक पर्ने व्यवस्थालाई मात्रै संविधानमा फेरबदल गर्ने उद्देश्य राखे भने प्रणाली कमजोर बनाउँछ । किनकी दल र व्यक्ति भनेका लोकतन्त्रका लागि अस्थाई माध्यम हुन् संविधानमात्रै स्थायी दस्तावेज हो, जसले हरेक पटकका नागरिकका आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्ने सामर्थ्य राख्छ र राख्नुपर्छ । त्यसो भयो भनेमात्र संविधानको संशोधनको उद्देश्य पूर्ति हुन्छ ।

अन्त्यमा, संविधान संशोधनको विषय ज्यादै संवेदनशील विषय हो । यो बहसको प्रारम्भ गर्नु जति सहज छ, संशोधनको बहस कतै ‘प्यान्डोरा बक्स’ बन्ने त होइन भन्ने आशंका भएकाले त्यसको सुरक्षित अवतरण गर्नु उत्तिकै चुनौतीपूर्ण छ । बिस्तारै उजागर हुने संशोधनका बुँदाहरूले मात्र के कति प्रतिक्रिया दिन्छ त्यो हेर्नै बाँकी छ । तर, यो बहसमा प्रवेश नगरिकन पनि हामी संविधानलाई जीवन्त बनाउन सक्दैनौं । पहिले संविधानलाई छलफलमार्फत व्यापक पुनरावलोकन गरौं र आवश्यकता पहिचान गरेर संशोधन गरौं, आधारभूत तरिका त्यही नै हो । जति जरुरी संशोधन छ त्यति बढी छलफल र अन्तर्क्रिया आवश्यक छ ।