संविधान संशोधन बहस शृंखला-२ : के-केमा गर्ने संशोधन ?

संविधान संशोधनको बहस पेचिलो बन्दै गएको छ । चौतर्फी विचार विमर्श भइरहेका बेलामा संविधानमाथि गर्नुपर्ने संशोधनका विषय उपर विभिन्न कोणबाट विचारहरू व्यक्त भइरहेका छन् । तर, कुन-कुन विषयमा के-कस्ता संशोधन गर्ने भन्ने विषयको अँझै स्पष्ट खाका बन्नसकेको छैन । संविधान नागरिक इच्छा र आंकाक्षाको साझा अभिव्यक्तिको दस्तावेज भएकाले कुन-कुन विषयमा संशोधन गर्ने र के-कति विषयलाई थप गर्ने भन्नेकुरा आमजनसरोकारको विषय हो ।

यो कुरामा दुई मत छैन कि सुरुमा संविधानमा उल्लेख गरिएका विषय उपर दृष्टगत गरेर कुन-कुन व्यवस्थाहरू कार्यान्वयनमा आए र कुन व्यवस्था कार्यान्वयनमा आउन बाँकी छन्, किन कार्यान्वयानमा आउन सकेनन् ? यस विषयमा बहिंगम छलफल गरेर संविधानका विविध पक्षको सार्थकता पहिल्याउनुपर्दछ । हाल संविधान संशोधनका लागि प्रधानमन्त्रीका राजनीतिक सल्लाहकार असिम शाहको संयोजकत्वमा बनेको कार्यदलको प्रमुख उद्देश्य पनि त्यही नै हो र त्यसैका लागि विभिन्न सरोकारवालासँग विचार विमर्श भइरहेको छ । संशोधनको प्रक्रियामा यो चरण भनेको हाल संविधानमा उल्लेख भएका व्यवस्थाहरूको पुनरावलोकन गर्ने पहिलो चरण हो ।

पछिल्लो समय प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति वा प्रधानमन्त्री हुनुपर्ने मतहरू सार्वजनिक भएका छन् । त्यसो हुँदा कार्यकारीमा दलहरूलाई मत दिएर दलले प्रतिनिधित्व गराउने नभई दलहरूले सार्वजनिक गरेका उम्मेदवारलाई राष्ट्रपति वा प्रधानमन्त्रीमा जनताले सोझै प्रत्यक्ष मत दिएर आफैंले आफ्नो कार्यकारी चुन्ने अवस्थामा पुग्ने कि ? भन्ने विषयमा पनि मागहरू बढिरहेकाले त्यो विषय पनि छलफलमा ल्याउन जरुरी छ ।

संशोधन बहसको दोस्रो चरणमा मात्र संविधानमा भएका व्यवस्थाहरूमध्ये कुन–कुन व्यवस्थामा केके फेरबेदल ल्याउने र केके नयाँ व्यवस्थाहरू थप्ने भन्ने मुख्य सरोकारको विषय हुनुपर्दछ । अहिलेको कार्यदलले संविधान संशोधनको क्रमममा के–के कुरा संशोधन गर्ने र के नयाँ थप्ने भन्ने विषयमा ‘संविधान संशोधन बहसपत्र’ तयार पारेर प्रस्ताव गर्नु नै मुख्य एजेण्डा हो । त्यसैले धेरैका लागि चासोको विषय बनेको पनि कार्यदलले केकुरा संशोधन गर्ने अनि के नयाँ व्यवस्था थपगर्ने भन्ने विषयमा जे-प्रस्ताव गर्छ त्यो नै आमचासोको विषय बन्ने भएको हो ।

संशोधन खोजी रहेका संवैधानिक व्यवस्थाहरू
संविधान संशोधन गर्नुअघि पुनर्विचार गर्नुपर्ने केही मूल विषय छन् । संविधानले राज्यको संरचना, शासकीय प्रणाली, शासन व्यवस्था, प्रतिनिधित्वको आधार, नागरिक–राज्यबीचको आपसी सम्बन्धलगायत विषयमा व्यवस्था गरेको छ । संविधानको मूल स्वरूप संविधानको प्रस्तावनाबाट निर्दिष्ट छ भने राज्य प्रणाली कस्तो हुने भन्ने विषयमा धारा ४ ले स्पष्ट पारेको छ । धर्मनिरपेक्षसहितको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र यो राज्यको मूल चरित्र हो । यसमा संशोधनको गर्ने कि नगर्ने वा धर्मनिरपेक्ष संविधानलाई संशोधन गरेर कुन धर्मलाई कसरी स्थान दिने वा सोझै हिन्दू धर्म बनाउने ? यस विषयमा बहस हुन जरुरी छ ।

त्यसैगरी, लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको रहने व्यवस्था संविधानको धारा ५६ ले गरेको छ । राज्य संरचनालाई हामीले तीन तहको बनाउनुपर्ने कारण भनेको स्थानीय तहसम्मको प्रतिनिधित्व र सन्तुलित विकासका लागि नै हो । तर, यो एक दशकको यात्रामा स्थानीय तहसहितको संघीय प्रणालीले के कस्तो उपलब्धि ल्यायो, सन्तुलित विकासमा के-कस्तो योगदान पुर्‍यायो र स्थानीय प्रतिनिधित्वले विकास निर्माण एवं सभागितामा के-कस्तो उपलब्धि हासिल गर्‍यो ? यो पनि अब लेखाजोखा गर्नुपर्ने विषय बनेको छ । हामीलाई तीन तहकै संघीयता चाहिएको हो या यसमा कुनै फेरबदल गर्नु जरुरी छ ? प्रदेशलाई शक्तिशाली बनाउन जरुरी छ या यसको औचित्यलाई पुनर्विचार गर्ने हो ? प्रदेश संरचनको फाइदा/बेफाइदा र सुधारका पक्षका विषयमा तथ्यगत छलफल गरेर विवेचना गरी उचित मार्ग पहिल्याउन जरुरी छ ।

त्यसैगरी, समावेशिता अर्को महत्त्वपूर्ण विषय हो । राज्य संरचनामा प्रतिनिधित्वको आधार केलाई मान्ने ? यदि समावेशिता मूल आधार हो भने त्यसको स्पष्ट खाका आउन जरुरी छ । प्रतिनिधित्वको आधार संविधानले विभिन्न खण्डमा महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, खस आर्य, मधेसी, थारू, मुस्लिम, पिछडिएको क्षेत्रलगायतलाई दिएको छ । तर, चाहे प्रतिनिधिसभामा होस् वा राष्ट्रियसभामा, चाहे राष्ट्रपति/उपराष्ट्रपतिमा होस् वा प्रदेश र स्थानीय तहमा, यी जुनसुकै तहमा प्रतिनिधित्वको आधारलाई समावेशिताले सम्बोधन गर्ने हो भने त्यो समावेशिता उक्त वर्गको उपल्लो वा ‘तरमारा’ वर्गले प्रतिनिधित्व गर्ने नभई तल्लो तहको व्यक्तिहरूबाट प्रतिनिध्व हुनसक्ने स्पष्ट आधार संविधानमै खोजिनु जरुरी छ । ‘कोटा’ तथा ‘रिजर्भेसन’ प्रणालीलाई पहुँचवालाले नभई उक्त समुदाय र वर्गमा साँच्चिकै पछाडि परेको व्यक्तिहरूको पहुँचमा पुर्‍याउने गरी संशोधनको खाका कोर्न जरुरी छ ।

हामीले विभिन्न तह र तप्काका पछिपरेका राज्यको मूल प्रवाहमा सहभागी नभएका जनताको न्याय र सहभागिताका लागि भनेर संविधानमै सातवटा समावेशी आयोगहरूको व्यवस्था गरेका छौं । ती आयोगहरू कार्यान्वयनमा आएको दश वर्ष बितिसकेकाले तिनले के कति उपब्धि हासिल गरे र हाम्रो समाज समानताको दृष्टिकोणले कुनस्तरमा आइपुग्यो भन्ने कुरा पहिल्याउने बेला आएको छ । समुदायपिच्छे हामीलाई आयोगको आवश्यकता हो कि होइन ? वा एउटै समावेशी आयोगलाई बलियो बनाएर उचित बजेट दिएर प्रभावकारी बनाउनुपर्ने हो ? यस विषयमा स्पष्ट हुन जरुरी छ । संवैधानिक आयोगहरूको सार्थकतालाई संविधान जारी भएको दश वर्षपछि पुनरावलोकन गर्नुपर्ने व्यवस्था भएकाले त्यसमा स्पष्ट मत बनाउन जरुरी भएको हो ।

व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका एकअर्कासँग स्वतन्त्र रहेर काम गर्न शासकीय संरचना कस्तो बनाउनुपर्ने भन्ने विषयमा पनि स्पष्ट खाका कोर्नुपर्ने देखिन्छ । मन्त्रिपरिषद् अथवा कार्यपालिकामा संसद्का सदस्यहरू सहभागी हुन नपाउने, कार्यपालिकाका सदस्यहरू कानुन बनाउनतिर संलग्न हुन नपाइने, न्यायपालिकामा कार्यपालिकाको कुनै प्रकारको हस्तक्षेप हुन नहुने भन्ने माग पछिल्लो समय बढिरहेका छन् ।

त्यसैगरी, विभिन्न संवैधानिक आयोगमा पनि कार्यपालिकाको हस्तक्षेप बन्द गर्नुपर्ने माग आइरहेका छन् । त्यसो हो भने न्यायालयका न्यायाधीश एवं संवैधानिक आयोगका आयुक्तहरूको नियुक्ति प्रणाली पारदर्शी र कार्यपालिकाबाट प्रभावमुक्त रहनुपर्दछ । त्यसो भएमात्र राज्यका तीन अंगहरू स्वतन्त्र भएर काम गर्न सक्छन् ।

त्यस्तै, हाम्रो संसदीय शासन प्रणालीलाई अझ स्पष्ट गर्न जरुरी छ । यसअघि सुधारिएको वा मौलिक चरित्रको संज्ञा दिइएको नेपालको संसदीय प्रणालीमा कार्यकारी प्रमुखलाई हामीले संसदप्रति उत्तरदायी बनाएका छौं । यसको अवगुण भनेको कार्यकारीविरुद्ध जहिलै पनि अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता हुनसक्छ भन्ने हो तर निर्वाचित भएको दुई वर्षभित्र अविश्वासको प्रस्ताव दर्ता नहुने व्यवस्था संविधानमा गरिएको छ । एउटै पार्टीको बहुमत आउँदा अहिले यो विषय त्यति सान्दर्भिक नलागने पनि भोलिका दिनमा कुनै पार्टीको बहुमत नआउँदा यो विषय पेचिलो बनेर बल्झिनेछ । त्यसैले सरकारको स्थायित्वका लागि संविधानमा के व्यवस्था राख्न जरुरी हो त्यसको प्रस्ताव हुन जरुरी छ । साथै भोलिका दिनमा सरकार निरंकुश हुँदा उसलाई नियन्त्रण गर्ने ‘मेकानिज्म’ पनि संविधानमै गर्न जरुरी छ ।

लोकतन्त्रलाई कसरी प्रतिनिधित्व गराउने ?
नेपालको संविधानको धारा ७४ ले नेपालको साशकीयस्वरूप बहुलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रि गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणाली हुने व्यवस्था गरिको छ । त्यसो त नेपालमा राजनीतिक दलहरूमार्फत जनताले लोकतन्त्रको अभ्यास गरिरहेका छन् । हामीले दलका प्रतिनिधिहरूलाई भोट खसाली रहेका छौं । दलहरूलाई मत दिइरहेका छौं । दलहरूलाई दिइएको मतमार्फत उनीहरूले शासन व्यवस्था चलाइरहेका छन् । तर, पछिल्लो समय प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति वा प्रधानमन्त्री हुनुपर्ने मतहरू सार्वजनिक भएका छन् । त्यसो हुँदा कार्यकारीमा दलहरूलाई मत दिएर दलले प्रतिनिधित्व गराउने नभई दलहरूले सार्वजनिक गरेका उम्मेदवारलाई राष्ट्रपति वा प्रधानमन्त्रीमा जनताले सोझै प्रत्यक्ष मत दिएर आफैंले आफ्नो कार्यकारी चुन्ने अवस्थामा पुग्ने कि ? भन्ने विषयमा माग बढिरहेकाले त्यो विषय छलफलमा ल्याउन जरुरी छ । तर, यो यति सजिलै निर्धारण गर्न सकिने विषय भने होइन । नेपालको सामाजिक, आर्थिक, सांस्कृति र राजनीतिक अवस्था तथा भूराजनीतकि अवस्थालाई उत्तिकै विचार गर्नुपर्दछ ।

दलहरूमा आन्तरिक लोकतन्त्रको पालना हुन नसकेको र एकै व्यक्ति अनन्तकालसम्म दलको प्रमुख भइरहँदा युवाहरूमा राजनीतिप्रति चरम वितृष्णा पैदा भइरहेकाले स्वयं दलहरूकै आन्तरिक लोकतान्त्रिक अभ्यासलाई संविधानमै उल्लेख गरेर जानुपर्ने माग आइरहेका छन् । यदि त्यसो हो भने संविधानले दलका प्रमुखको अवधि र सत्ता हस्तान्तरणको मार्गदर्शन तय गर्नुपर्दछ । तर, दलहरूको स्वतन्त्रतामा भने कुनै प्रकारको बन्देज लाग्नु हुँदैन । त्यसैगरी, दलहरूको थ्रेसहोल्डका विषयमा विचार विमर्श हुन जरुरी छ । धेरै दल भएका कारणले पनि दलहरूको स्पष्ट बहुमत आएन कि वा दलहरू निहित स्वार्थमा लागेकी भन्ने आशंका समय बढेर गएको छ । त्यसलाई सम्बोधन गर्न अहिलेकै धेरै दलहरू रहने गरी थ्रेसहोल्ड राख्ने वा दुई-चारवटा मुख्य दल रहने गरी थ्रेसहोल्ड राख्ने त्यो पनि छलफलको विषय नै हो ।

स्थानीय र प्रदेशको निर्वाचन प्रणालीलाई थप स्पष्ट बनाउनुपर्ने मागहरू पछिल्लो समय बढिरहेको छ । स्थानीय तहको निर्वाचन प्रणालीले अहिले पाँच वर्षको पूरा कार्यकाल रहने गरी स्थिरता दिएको छ । तर, प्रदेश सरकार स्थिर हुनसकेका छैनन् । छोटो अवधिमै सरकारहरू फेरबदल भइरहने रोग प्रदेशमा देखिएको छ ।

पछिल्लो समय हाम्रो निर्वाचन प्रणालीलले स्थायी सरकार दिँदैन भन्ने यसअघिको भाष्यलाई भने यसपटकको निर्वाचनले अन्त्य गरिदिएको छ । दलहरू लोकप्रिय नहुँदा यसअघि स्पष्ट बहुमत ल्याउन नसकेको अवस्थामा यसपटक राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा)ले स्पष्ट बहुमतमात्रै नभई झण्डै दुईतिहाइको संख्यामा सिटहरू ल्याउन सफल भएकाले पनि दलहरू लोकप्रिय हुने हो भने जनताले स्पष्ट बहुमत दिने रहेछन् भन्ने कुरा यसपटकको निर्वाचनले सावित गरिदिएको छ । तर, समानुपातिक प्रतिनिधित्वको व्यवस्थालाई भने यसपटक नयाँ-पुराना दलहरूले आफू अनुकुल प्रयोग गरे । अपवादमा बाहेक कुनै दलले पनि जुन वर्ग र समुदायमा पछि परेका व्यक्तिहरूका लागि समानुपातिक प्रणाली प्रयोग हुनुपर्ने हो त्यो हुनसकेन । पहुँचवालाको वर्गभन्दा पर गएर विपन्न वर्गको समभागिताको सुनिश्चितता गराउने उद्देश्य हाम्रो समावेशिताले समेट्ने गरी संविधान संशोधन गर्न जरुरी छ ।

त्यसैगरी, स्थानीय र प्रदेशको निर्वाचन प्रणालीलाई थप स्पष्ट बनाउनुपर्ने मागहरू पछिल्लो समय बढिरहेको छ । स्थानीय तहको निर्वाचन प्रणालीले अहिले पाँच वर्षको पूरा कार्यकाल रहने गरी स्थिरता दिएको छ । तर, प्रदेश सरकार स्थिर हुनसकेका छैनन् । छोटो अवधिमै सरकारहरू फेरबदल भइरहने रोग प्रदेशमा देखिएको छ । केन्द्रको समीकरण परिवर्तन हुँदा प्रदेशको सरकारसमेत परिवर्तन हुने अभ्यास पछिल्लो समय देखिएको हो । केन्द्रकै सरकार अनुसार प्रदेशमा पनि सत्तासमीकरण बन्ने अवस्थाले प्रदेशलाई कमजोर बनाउँदै गएको छ भने प्रदेशको औचित्यमाथि पनि प्रश्न उठ्न थालेको हो । स्थानीय तहको जसरी नै प्रदेशलाई स्थायी बनाउने गरी निर्वाचन प्रणाली निर्माण गर्ने हो भने यसले प्रदेशको ‘डेलिभरी’मा पनि ठूलो प्रभाव पार्न सक्छ ।

संविधान संशोधनको सीमितता
हामीले संविधान संशोधनको कुरा गरिरहँदा बिर्सनै नहुने धारा भनेको संविधानको धारा २७४ को उपधारा (१) हो । यो संविधानमा के कुरा संशोधन गर्न मिल्छ, के मिल्दैन भन्ने विषयमा उक्त उपधाराले निर्देशित गरेको छ । ‘नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुनेगरी यो संविधान संशोधन गर्न सकिने छैन’ भनी संविधानले उल्लेख गरेको छ । यो व्यवस्था यति बृहत् छ कि हामीले संशोधन गर्दा के गर्ने के नगर्ने भन्ने विषय पेचिलो बन्ने देखिन्छ । यसको व्याख्या संशोधनपछि अदालतले समेत गर्नसक्छ ।

संविधानको व्याख्यामा शाब्दिक व्याख्या र स्वर्णिम व्याख्याको नियमलाई प्रयोगमा ल्याइन्छ । शब्द हेर्ने हो भने ‘नेपालको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता’ यी चारवटा विषयलाई संशोधन गर्न नसकिने भनेर उल्लेख गरेको छ । तर, भोलिका दिनमा राज्यको संरचनालाई एकात्मक बनाउन मिल्ने कि नमिल्ने, शासकीय प्रणाली संसदीय नभएर राष्ट्रपतीय बनाउन मिल्ने कि नमिल्ने, गणतान्त्रिक व्यवस्थालाई राजतन्त्रात्मक बनाउन मिल्ने कि नमिल्ने, धर्मनिरपेक्षलाई हिन्दु धर्म बनाउन मिल्ने कि नमिल्ने, यी यावत् विषयलाई यो संविधानको आधारभूत संरचनाको कसीमा हेर्नुपर्दछ । अहिले नै बहसपत्र बनाउने बेलामा यस विषयमा व्यापक छलफल हुन जरुरी छ ।

अन्त्यमा, कुनै पनि संविधान आफैंमा खराब वा आफैंमा सही भन्ने हुँदैन । यसको खराब र सही भन्ने कुरा यसलाई कसले कसरी अभ्यास गर्छन् भन्नेमा निर्भर हुन्छ । तसर्थ, आजको पुस्ताको आवश्यकतालाई मध्ये नजर गरी संविधानको आधारभूत संरचनालाई बलियो बनाउँदै संयमता पूर्वक संविधानको संशोधन गर्नु आजको आवश्यकता हो ।