औद्योगिक विकासमा प्रेस स्पष्ट, कानुन अस्पष्ट

✍️ कृष्ण ज्ञवाली

नेपालको पहिलो संघीय लोकतान्त्रिक एवं गणतन्त्रात्मक संविधान, २०७२ को अनुसूची ८ मा स्थानीय तह वा सरकारको कार्यक्षेत्रको विषय-क्षेत्रगत दिग्दर्शन गरिए पनि त्यो सांकेतिकमात्र छ, विस्तृत र स्पष्ट छैन । उदाहरणका लागि औद्योगिक विकासका सन्दर्भमा स्थानीय तहको भूमिका र उत्तरदायित्वका बारेमा अनुसूची मौन छ । क्रमसंख्या ७ मा ‘स्थानीयस्तरका विकास आयोजना तथा परियोजना’ भनेरमात्र छोडिएको छ तर स्थानीयस्तरमा उद्योग-व्यवसायको स्थापना, विकास र सञ्चालन तथा उद्यम-व्यवसायको प्रवद्र्धनका लागि के-कस्ता आयोजना वा परियोजना तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्ने भनेर कुनै उल्लेख गरिएको छैन ।

मन्त्रिपरिषद्बाट मिति २०७३-१०-१८ मा स्वीकृत ‘कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन’ ले पनि यसबारेमा प्रष्ट्याएको छैन । अनुसूची ९ मा स्थानीय, प्रदेश र संघ तीनवटै तहको साझा क्षेत्राधिकारमा पनि यो विषयले प्रवेश पाएको छैन । किन्तु ‘उद्योग, खनिज र भौतिक पूर्वाधार’ भनेर संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूची अनुसूची–७ मा दिइएको छ ।

संविधान जारी भएको दुई वर्षपछि बनेको स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले संविधानका यिनै तीनवटा अनुसूची ७, ८ र ९ का साथै उल्लिखित कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनमा टेकेर स्थानीय तह अर्थात् पालिकाहरूको काम, कर्तव्य र अधिकारबारे बोलेको छ तर बोलाइ पर्याप्त छैन । उद्योगकै कुरा गर्दा, ऐनको दफा १२(२) ग. (२४) र (२५)मा आएर वडा समितिको काम, कर्तव्य र अधिकार तोक्दा ‘घरेलु उद्योगको लगत संकलन तथा सम्भाव्यता पहिचान गर्ने र वडाभित्र घरेलु उद्योगको प्रवद्र्धन गर्ने’ भन्ने बेहोरा घुसाइएको छ तर पालिकाको काम, कर्तव्यमा त्यसको उल्लेखै छैन, जबकि लघु, घरेलु तथा साना उद्योगको विकास एवं प्रवद्र्धन भनेकै पालिकाको सहजीकरणमा स्थानीय तहमा गर्ने हो । तर, यसबारे पनि राम्रो ध्यान पुर्‍याइएन । सम्भवतः संविधानले नै नभनेको कुरा किन राख्ने भनेर होला ।

संविधानको आशय र अभिप्रायको व्याख्या उल्लिखित कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले पनि राम्रोसँग गरेन, खालि त्यहाँ लेखिएका कुराको अर्थात् ‘अक्षर’ को मात्र विस्तृतीकरण गर्‍यो । संविधानको भावनाको कदर गरेन ।

मैले यो कुरा किन उठाएको भने संविधानले तीनै तहको कार्याधिकारका क्षेत्र अनुसूचीमा उल्लेख गर्दा कति कुरा छुटायो होला, कति संकेतमात्र गरे होला तर ऐन बनाउँदा विचार गरिनुपर्ने हो नि । खासगरी स्थानीय तह जनताको सबभन्दा नजिकको तह भएकाले ‘सन्निकटताको सिद्धान्त’ अनुसार पनि स्थानीय तहलाई सकेसम्म धेरै अधिकार दिइनुपर्ने हो, खालि उसले गर्न नचाहेका र गर्न नसकेका काममात्र उसैको सहमतिमा माथितिर पठाइनुपर्ने हो । सिद्धान्तले त त्यही भन्छ, राज्यशक्ति र अधिकारको मौलिक र प्राथमिक स्रोत स्थानीय सरकारलाई मान्छ । किनभने जनता जो राज्यशक्तिको प्रतीक सार्वभौमसत्ताको धारक हो, स्थानीय सरकारकै सबभन्दा नजिक छ । जवाफदेहिताको अधः प्रवाही मान्यताले पनि त्यही भन्छ । तर, हाम्रोमा भने ठ्याक्कै यसको उल्टो भएको छ । शक्ति र अधिकारको स्रोत ‘माथि’ लाई मानिएको छ र त्यो ‘माथि’ को प्रतीक सिंहदरबार बनेको छ । संघीयतापछिको पहिलो चुनावी नारा त ‘गाउँ-गाउँमा सिंहदरबार’ थियो क्यार तर नारा नारामै सीमित रहृयो ।

शासकीय केन्द्रीयता विकेन्द्रित हुन सकेन । केन्द्रीकृत मानसिकतामा कुनै सुधार आएको संकेत देखिएन । एमालेका एकजना पूर्वप्रधानमन्त्रीले त स्थानीय र प्रदेश सरकारलाई, उनकै भाषामा, ‘केन्द्र सरकारको मातहत’ भनेर भाषण ठोकिदिएका थिए । आफू प्रधानमन्त्री हुन्जेल संविधानको धारा २३४ ले व्यवस्था गरेको आफ्नो अध्यक्षताको अन्तर-प्रदेश परिषद्को बैठकसम्म पनि डाकेनन् । भलै अहिलेका प्रधानमन्त्रीले चाहिँ उक्त महत्वपूर्ण संवैधानिक संयन्त्रको बैठक नडाके पनि अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थापन ऐन, २०७५ को दफा १६ बमोजिमको राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को बैठक डाक्ने गरेका छन् । यद्यपि प्रदेशको विकृत शासकीय छविका कारण अहिले प्रदेशको औचित्यसँगै संघीयता नै संकटमा परेको अवस्थामा सबै मुख्यमन्त्रीहरूको विश्वास जितेर जनताका नजरमा प्रदेशको छविलाई रेस्क्यु र रेष्टोर गर्न भने सकेका छैनन् ।

वास्तवमा संघीयता संविधानका अक्षरमार्फत् शासकीय संयन्त्रमा त अवतरित भयो तर शासकीय चरित्रमा, प्रवृत्तिमा र व्यवहारमा भने रूपान्तरित हुन सकेन । फलतः आमजनमानसमा संघीयताको स्वीकार्यता अझै स्थापित हुन सकेको छैन । कतिपय राजनीतिक दल र नेताहरू त खुलेआम संघीयताका विरुद्ध बोल्ने-लेख्ने गरिराखेकै छन् ।

यस पृष्ठभूमिमा, संघीयतालाई जोगाउने हो भने पहिला मुलुकलाई संघीयता किन आवश्यक पर्‍यो, त्यो बुझ्न र मनन गर्नुपर्‍यो । दोस्रो, यसका चुनौतीहरू के हुन् त्यो थाहा पाउनुपर्‍यो । र तेस्रो, ती चुनौतीहरूलाई कसरी सम्बोधन गर्न सकिन्छ, त्यो पत्ता लगाउनुपर्‍यो र त्यहीअनुसार काम गर्नुपर्‍यो ।

मेरो विचारमा, संघीयता मुलुकलाई दुइटा कारणले आवश्यक परेको हो । एउटा विभेद अन्त्य गर्न । दोस्रो विविधता व्यवस्थापन गर्न । विभेद संरचनात्मक छ । यो बद्धमूल छ । यो बहुआयामिक पनि छ । यसका सामाजिक, सांस्कृतिक र आर्थिक आयाम प्रवल छन् जसको प्रतिबिम्बन राजनीतिक विभेदमा भएको छ । यो विभेद नेपालको शासन पद्धतिको त्याज्य दायित्व हो । संघीयताले राज्यशक्तिको संवैधानिक र वैधानिक निक्षेपणपूर्वक जनतालाई बलियो बनाई उन्नत नीतिगत हस्तक्षेपका माध्यमबाट यो विभेद अन्त्य गर्ने सामथ्र्य राख्दछ । तर, त्यो सामथ्र्यको प्रकटीकरण हुन सकेको छैन, किनभने त्यसका लागि स्थानीय तहलाई सवल बनाउनुपर्छ । त्यो सवलता नीति, कानुन, संस्था, स्रोत-साधन, नेतृत्व, प्रणाली, प्रवृत्ति, आचरण र जवाफदेहीका माध्यमबाट सुनिश्चित हुने हो । भन्नुको मतलब स्थानीय तहलाई यी सबै पक्षमा सवल बनाएपछि हुने हो । तर, अहिले त्यो हुन सकेको छैन ।

नेपालका सन्दर्भमा संघीयताको अर्को कारक तत्व विविधता व्यवस्थापन हो । यो पनि बहुआयामिक छ । अनेकौँ जाति, समाज, संस्कृति, भाषा र संस्कारमा प्रतिबिम्बित यो विविधताले नेपाली समाजको कोलाज निर्माण गरेको छ । यो विविधता नेपाली सामाजिक मूल्य र मान्यताको अमूल्य धरोहर हो । यो विविधता नेपालको शासन पद्धतिका लागि बहुमूल्य सम्पत्ति हो, दायित्व हैन । तर, बुझे न हो ¤ बुझ्नेलाई श्रीखण्ड, नबुझ्नेलाई खुर्पाको बिँड !

स्थानीय सरकारको सवलीकरणले यो विविधताको जगेर्ना गर्नमा मद्दत पुर्‍याउनेछ । किनकि स्थानीय सरकारसँग आफ्नो गाउँ–ठाउँ, थात–थलो र रस्ती-बस्तीसँग जोडिएका सबै सामाजिक-सांस्कृतिक विविधताका बारेमा जति गहिरो जानकारी हुन्छ, त्यति प्रदेश र संघ सरकारसँग हुँदैन । हुने कुरा पनि भएन । किनकि स्थानीय तह भनेका राज्यको नीति निर्माणका प्राथमिक र अग्रिम स्रोत हुन् । सूचना, तथ्य र तथ्यांकका भण्डार हुन् । संघ र प्रदेशले कुनै पनि विषयमा नीति बनाउँदा स्थानीय तहसँग सुरक्षित वा स्थानीय तहसँगको समन्वय र सहकार्यमा संकलित सूचनामै भर पर्ने हो ।

स्थानीय तहको सवलीकरणका लागि सर्वप्रथम कानुन बलियो हुनुपर्छ । संविधान सधैँभरि संशोधन गर्न सकिने दस्तावेज हैन, यद्यपि यो असंशोधनीय पनि होइन । तर, यसको संशोधन जटिल छ । फेरि अहिलेको संविधान नराम्रो पनि छैन । यसमा राज्य सञ्चालनसँग जोडिएका कंैयन् राम्रा र प्रगतिशील पक्ष छन् । यो मुलुकको पहिलो संघीय संविधान हो । त्यसैले यसको मर्म र भावनाअनुरूप विद्यमान स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ मा आवश्यक संशोधन गरेर स्थानीय सरकारलाई साँच्चिकै स्वायत्त बनाउनुपर्छ । यो स्वायत्तता संवैधानिक कार्यादेशको विस्तृतीकरणबाट मात्रै प्रत्याभूत हुँदैन, त्यसको कार्यान्वयनका लागि स्थानीय तहको क्षमता र सामथ्र्यको विकास गरिनुपर्छ । त्यसको सुरुवात स्थानीय सेवाको गठन र सञ्चालन गर्न स्थानीय सरकारलाई उत्प्रेरित गर्दै त्यसमा संघ र प्रदेशले भरपूर सहयोग र सहजीकरणबाट गर्नुपर्छ । संविधानको धारा ३०२ र अनुसूची ८ को क्रमसंख्या ५ को अधिनमा रही कर्मचारी समायोजनपछि वित्तीय स्रोतका अधिनमा रही आवश्यकताअनुसार कानुनबमोजिम स्थानीय सेवाको गठन, सञ्चालन र व्यवस्थापनसम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहको हुने कुरा विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले प्रष्ट पारेको छ तर व्यवहारमा यो अझै चरितार्थ हुन सकेको छैन । किनभने कानुन बनाएर कर्मचारी समायोजन त गरियो तर त्यसपछि संघले आफ्ना कर्मचारीको व्यवस्थापनका निमित्त संघीय निजामती सेवा ऐन ल्याउन सकेको छैन जसले गर्दा स्थानीय तहहरू स्थानीय सेवाको गठन र व्यवस्थापनका सन्दर्भमा कुहिराको कागजस्तै भएका छन् । किनभने संघको ऐन आइसकेपछि त्यसको ढाँचामा खासगरी कर्मचारीको सेवा, शर्त र सुविधाका विषयमा तादात्म्य कायम गरी प्रदेश र स्थानीय सेवाको गठन गर्नेसम्बन्धी कानुन ल्याउनुपर्ने हुन्छ, जुन हुन सकेको छैन । न त समायोजन ऐनमा भनिएअनुसार सबै तहका सरकारका लागि चाहिने कर्मचारी, तिनको कार्यबोझ र कार्यविवरण, संगठनको आवश्यकता र वित्तीय सामथ्र्यका विषयमा सिफारिस गर्न गठन गर्ने भनिएको संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण समिति नै गठन भई क्रियाशील भएको छ । उता स्थानीय तहमा समेत कर्मचारीको भर्ना, नियुक्ति र सेवा–सुविधा सिफारिस गर्ने निकाय प्रदेश लोकसेवा आयोगले भर्खर काम थाल्दैछन् र उनीहरू पनि संघीय कानुन नबन्दा अलमलमा छन् । यो सबै नीतिगत, कानुनी, सांगठनिक र कार्यगत अन्योलका बीच अहिले स्थानीय सरकारहरूले काम गर्नुपरेको छ, जुन आफैंमा उदेकलाग्दो छ ।

स्थानीय सरकार सवलीकरणको अर्को पक्ष हो स्रोत-साधनको प्राप्ति र परिचालनको संस्थागत क्षमता । यद्यपि संविधानको भाग २६ बमोजिम संघीय कानुनसमेत निर्माण भई राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको गठनपश्चात् यसले कानुनबमोजिम स्थानीय तहमा समेत राजस्वको बाँडफाँट, राजस्व असुली र आन्तरिक ऋणको सिमांकनका सिफारिससहित समानीकरण र सशर्त दुई प्रमुख अनुदानका आधार र मापदण्डको सूत्रबद्ध प्रणालीसमेत स्थापित गरिसकेको छ तर कैंयन स्थानीय तहहरू आफूलाई प्राप्त संवैधानिक कार्यादेश पूरा गर्न सक्ने गरी वित्तीय साधनको जोहो गर्न सकिरहेका छैनन् । यसका लागि पालिकाहरूको स्तर, आवश्यकता र सामथ्र्यको विश्लेषणका आधारमा खण्डीकृत वर्गीकरण गरी उनीहरूको वित्तीय स्रोत व्यवस्थापनका निमित्त दिगो, दरो एवं जनताले थेग्न र धान्न सक्ने कराधार, राजस्व बाँडफाँट र ऋण परिचालनको वैज्ञानिक सिफारिस आयोगबाट अपेक्षित छ । स्थानीय सरकार सवलीकरणका लागि कार्यादेशको स्पष्टता, पर्याप्त वित्तीय साधनको व्यवस्था र दक्ष, इमानदार एवं उत्प्रेरित जनशक्तिको परिचालन जति आवश्यक छ, त्यति नै दूरगामी लक्ष्य र दृष्टिकोणसहितको सदाचारी एवं जन-जवाफदेही राजनीतिक नेतृत्वको त्यति नै खाँचो छ । यी कुराका कसौटीमा हेर्दा केही पालिकाहरूले त ‘सिल्भर लाइनिङ’ को संकेत दिएका छन् तर अधिकांश अस्त-व्यस्त र अन्योलमा छन् । तिनलाई दुत्कार्ने र तिरस्कार गर्नेभन्दा पनि मार्गदर्शन, पृष्ठपोषण, भरथेग र सहयोगको जरुरत छ । प्रेसले, मिडियाले यसमा ठूलो मद्दत गर्न सक्छ र गरिराखेको पनि छ । (नेपाल सरकारका पूर्वसचिव ज्ञवाली राजनीति शास्त्र तथा सार्वजनिक प्रशासनका विज्ञ हुनुहुन्छ ।)