संशोधनको दुष्चक्रमा सार्वजनिक खरिद नियमावली

✍️ डा.राजेन्द्रप्रसाद अधिकारी

सार्वजनिक खरिद नियमावलीको ११औं संशोधन सार्वजनिक भएको (३ चैत २०७८) १०९ दिनभित्रै अर्थात् २० असार २०७९ मा नियमावलीमा १२औं संशोधन गरिएको छ । नियमावली संशोधनको विगतलाई हेर्ने हो भने ४ पौस २०७३ मा चौथो संशोधन गरिएको ८१ दिनभित्रै (२६ फागुन) मा पाँचौं संशोधन गरिएको थियो । यसरी नै नियमावलीमा छैटौं संशोधन (३० वैशाख २०७६) गरिएको २४ दिनभित्रै (२३ जेठ २०७६) सातौं, सातौं संशोधनको ५६ दिनभित्र आठौं (१६ साउन), आठौं संशोधनको १५१ दिनभित्र नवौं (१४ पुस) र नवौं संशोधनको ११९ दिनभित्रै १०औं संशोधन भएको थियो ।

मंसिर २०६३ मा सार्वजनिक खरिद ऐन (ऐन) जारी भएपछि भदौ २०६४ मा सार्वजनिक खरिद नियमावली पहिलो पटक जारी भएको हो । नियमावलीमा भएको चौथो संशोधनसम्मलाई स्वाभाविक मान्न सकिन्छ । यद्यपि, असोज २०७२ मा नयाँ संविधान जारी भइसकेको अवस्थामा, देशको संघीय स्वरूपअनुरूप र अनुकूल हुने गरी नयाँ सार्वजनिक खरिद ऐन जारी हुनुपर्नेमा पुरानै ढाँचामा असार २०७३ मा ऐनमा संशोधन गरिएको थियो । हचुवा र पटके कार्य गर्ने प्रवृत्तिमा हालसम्म पनि कुनै सुधार आएको देखिँदैन ।

देशको विकास बजेटको प्रमुख अंश खर्च गर्ने कार्यलाई नियमन गर्ने प्रमुख माध्यमको रूपमा रहेको सार्वजनिक खरिद कानुनसँग नै यस प्रकार हेलचेक्र्याइँपूर्वक बारम्बार खेलिरहनु र त्यसप्रति कतै कुनै जवाफदेही हुनुपर्ने अवस्था नरहनु अब आएर दुःखको विषयमात्र रहेन । देशको अर्थतन्त्रको विकास एवं सार्वजनिक रकम खर्च गर्दा त्यस्तो रकमलाई अपचलन हुनबाट जोगाउने र मूल्यको प्रतिफल प्राप्त गर्ने विषयसमेत कमजोर हुँदै गएकाले हालको यो अवस्था इमान्दार एवं क्षमतावान् कर्मचारीका साथै सचेत र जिम्मेवार नागरिकका लागि चिन्ताको विषय हुन गएको छ ।

नियमावलीको १२औं संशोधनले निर्माण व्यवसायीको योग्यताको आधार, नियम २६ को उपनियम (१) (ग) मा एघारौं संशोधन हुँदा राखिएको ‘पाँच वर्ष’ लाई परिवर्तन गरी ‘दश वर्ष’ पारेको छ । यसैगरी स्वदेशी बोलपत्रदाताहरू बीचमात्र प्रतिस्पर्धा गराई खरिद गरिने (नियम ३१ ङ) रकमको सीमा ‘एक अर्ब रुपैयाँ’ रहेकोमा ११औं संशोधनले ‘तीन अर्ब रुपैयाँ’ गरेको थियो भने हालको १२औं संशोधनले यसलाई ‘पाँच अर्ब रुपैयाँ’ बनाएको छ । माथिका यी व्यवस्थाहरूमा १०९ दिनभित्रै परिवर्तन गर्नुपर्ने गरी देशमा वा अन्तर्राष्ट्रिय बजारमा के त्यस्तो आधारभूत परिवर्तन आएको छ वा थियो ?

यसैगरी यी सीमाहरू नियमावलीको ११औं संशोधन गर्दा नै छलफल गरी थाहा पाउन र नियमावलीमा समावेश गर्न नसकिने के अवस्था विद्यमान थियो ? यसको पुष्ट्याइँ कतै हुनुपर्ने होइन र ? यस १२औं संशोधनले मूलरूपमा नियम १२० मा रहेको खरिद सम्झौताको अवधि थप गर्न सकिने व्यवस्थामा पुनः संशोधन गरेको छ । नेपाल सरकारको जिम्मेवारविहीनता र बारम्बारको हेलचेक्र्याइँ, सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा भएको यस प्रकारको बारम्बारको संशोधनले प्रमाणित गर्दछ ।

वैशाख २०७६ मा भएको छैटौं संशोधनले सुरु सम्झौताको ५० प्रतिशतभन्दा बढी हुनेगरी म्याद थप गर्न नपाइने व्यवस्था गरेको थियो भने साउन २०७६ मा भएको आठौं संशोधनले फेरि यसमा संशोधन गर्‍यो र त्यसपछि पुस २०७६ मा भएको नवौं संशोधनले पनि यो नियममा संशोधन ग¥यो । यसैगरी नियमावलीको १०औं संशोधन (वैशाख २०७७) मूल रूपमा यसै नियमको संशोधनमा केन्द्रित थियो र ११औं संशोधनले ‘मूल नियमावलीको १२० को सट्टा’ नयाँ नियम १२० राखेको थियो ।

आर्थिक वर्ष सकिँनै लाग्दा अर्थात् असार २० गते अहिलेको १२औं संशोधन पनि मूलतः यही नियम १२० मै संशोधनका लागि हतार हतारमा आएको देखिन्छ । चैतमा ११औं संशोधन गर्दा विचार गर्न नसकिने खालले यो १०९ दिनमा निर्माण कार्य सम्पन्न गर्न सारभूतरूपमा असर गर्ने खालको त्यस्तो केही घटना घटेको त देखिँदैन । फेरि यो संशोधन किन र केका लागि ? कसले गराउँछ र कसले गर्छ यस्तो पटके संशोधन ? यो बजारमा उठेको प्रश्न हो र यसको जवाफ आमनागरिकले खोजिरहेका छन् ।

मुलुकी देवानी संहिता ऐन, २०७४ बमोजिम दुई पक्षहरूबीच हुने खरिद सम्झौता करार सम्झौता हो (दफा ५०४) र यस्तो सम्झौताबाट करारका पक्षहरूबीच दायित्व सिर्जना हुन्छ (दफा ४९३) । यसै ऐनको दफा ४९५ बमोजिम कुनै विषयको दायित्व जसले पूरा गर्नुपर्ने गरी कायम वा सिर्जना भएको छ वा जुन व्यक्तिले दायित्व लिएको हो सोही व्यक्तिले त्यस्तो विषयको दायित्व पूरा गर्नुपर्ने हुन्छ । दायित्व पूरा गर्नुपर्ने गरी करार सम्झौता गरेका पक्षहरूले सम्झौताका शर्तबमोजिम काम गर्नुपर्ने र दायित्व पूरा गर्न असम्भव भएको अवस्थाबाहेक (दफा ५०२) पक्षहरूले समान रूपमा दायित्व पूरा गर्नुगर्ने हुन्छ (दफा ४९७) ।

त्यसैले, सम्झौताका शर्तहरूमा म्याद थपसम्बन्धी व्यवस्था गरिएको हुन्छ । उदाहरणका लागि, करारका सामान्य शर्तहरूमा समय थप गर्ने व्यवस्था राखिएको हुन्छ । त्यसका लागि आयोजना कार्यान्वयन गर्दाको समग्र अवस्थाको मूल्यांकन गरी व्यवसायीको कारण नभई, आयोजनाको (सरकारी निकायको) दायित्वमा परेको काम समयमा गरिदिन नसकेको कारण वा काबुबाहिरको परिस्थितिका कारण समय थप गर्नुपर्ने भएमा आयोजना व्यवस्थापकले (वा सम्बन्धित निकायले) समय थप गर्न सक्नेछ । सार्वजनिक खरिद ऐनको दफा ५६ ले पनि स्पष्टरूपमा खरिद सम्झौताको अवधि थपसम्बन्धी व्यवस्था सम्बन्धित खरिद सम्झौतामा उल्लेख भएबमोजिम हुनेछ भन्ने व्यवस्था गरेको छ ।

खरिद सम्झौतमा उल्लेख भएअनुसार कार्यान्वयन गर्नुपर्ने विषयमा आयोजनालाई जिम्मेवार नबनाई र आयोजनालाई छलेर नियमावली संशोधनमार्फत पटक–पटक संशोधन गर्ने रहर गर्नुको कारण चाहिँ के होला ? उल्लिखित व्यवस्थाको अतिरिक्त, सम्झौताका शर्तहरूमा सार्वजनिक खरिद ऐनमा उल्लेख भएअनुरूप नै निर्धारित अवधिमा कार्यसम्पादन हुन नसकेबापतको पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्ति (लिक्विडेटेड ड्यामेजेज) र निर्धारित अवधिभन्दा अगाडि नै कार्यसम्पादन भएमा बोनससम्बन्धी व्यवस्था सम्झौताका शर्तहरू हुनसक्ने (दफा ५२) व्यवस्थालाई यस प्रकारको नियमावली संशोधनमार्फत गरिएको हचुवा म्याद थपले कसरी र कहिले सम्बोधन गर्ने होला ?

पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्तिको व्यवस्था सबै सम्झौताका शर्तहरूमा रहने गरेको भए तापनि बोनसको व्यवस्था भने सीमित (अझ नगण्य) सम्झौताहरूमा मात्र राखिने गरिँदा, समानताको आधारमा पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्तिको व्यवस्था गरिएको खरिद सम्झौतामा बोनसको व्यवस्था पनि राखिनुपर्छ भनी व्यवसायीहरूको तर्फबाट समेत आवाज उठ्ने नगरेको किन होला ? आफ्नै क्षमता र कार्यसम्पादनप्रति व्यवसायीलाई विश्वास नभएकै हो त ? यस्तो अवस्थालाई उचित तवरबाट सम्बोधन गर्नेतर्फ जिम्मेवार निकायले ध्यान नदिँदा व्यवस्थापकीय दक्षतासहित राम्रो काम गर्न चाहने व्यवसायीलाई नीतिगत रूपमै, सरकारी तवरबाटै निरुत्साही गरिएको देखिन्छ ।

यस्तो अवस्थामा देशको निर्माण उद्योगले कसरी गुणात्मक फड्को मार्छ होला ? कसरी नेपाली व्यवसायीहरूको क्षमता अभिवृद्धि हुन्छ होला ? पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्ति र बोनसको व्यवस्थाको अतिरिक्त, प्रस्तावदाता, परामर्शदाता, सेवाप्रदायक, आपूर्तिकर्ता, निर्माण व्यवसायी वा अन्य व्यक्ति, फर्म, संस्था वा कम्पनीलाई निजको कार्यको गाम्भीर्यको आधारमा एक वर्षदेखि तीन वर्षसम्म कालो सूचीमा राख्नसक्ने (दफा ६३) व्यवस्था किन र केका लागि गरेको होला ? साथै सार्वजनिक खरिद ऐनमा कामको आधारभूत प्रकृति वा क्षेत्र परिवर्तन नहुने गरी दुवै पक्षको लिखित सहमतिबाट खरिद सम्झौतामा संशोधन गर्न सकिने (दफा ५३) व्यवस्था छ ।

यसैगरी करार गर्दाको परिस्थितिमा आधारभूत परिवर्तन भई करारको परिपालना गर्न असम्भव भएमा करारबमोजिमको काम गर्नुपर्ने छैन भन्ने व्यवस्था मुलुकी देवानी संहिता ऐन, २०७४ को दफा ५३१ ले गरेको छ भने करारको परिपालना गर्न कठिनाइ भएमा वा करारको परिपालना गर्दा न्यून मुनाफा हुने वा नोक्सान हुने भएमा परिस्थितिमा आधारभूत परिवर्तन भएको मानिने छैन भनी सोही ऐनको सोही दफामा उल्लेख गरिएको छ ।

मुलुकी देवानी संहिता ऐन, २०७४ को दफा ५३१ को उपदफा ४ ले पक्षहरूले करारका शर्तहरू पुनरावलोकन गर्न वा हेरफेर गर्न वार्ता गर्न सक्नेसमेत व्यवस्था गरेको छ । यस्तो अवस्थामा सरकारले नियमावलीको संशोधनमार्फत् करार सम्झौता गर्ने विभिन्न पक्षको तर्फबाट एकमुष्ट र एकपक्षीय रूपमा ‘कार्यतालिका पेश भएपश्चात बोलपत्र स्वीकृत गर्ने अधिकारीले कम्तीमा दुईवटा प्रगति हासिल गर्नुपर्ने सीमा (माइलस्टोन) तोकी थप आर्थिक व्ययभार नपर्ने गरी’ म्याद थप गर्न सक्नेछ’ भनी गरिएको व्यवस्था करारको आधारभूत मान्यता र सिद्धान्तको अनुकूल नै छ भनी बुझ्नुपर्ने हो त ? सम्झौताका शर्तहरूविपरीत, नियमावलीमा संशोधन गरेर नै आयोजनाको एकमुष्ट रूपमा कार्यान्वयन गर्न थालिएको हो त ? यस्तै कार्यबाट आयोजना कार्यान्वयन तहमा निर्णय-क्षमताको अभिवृद्धि हुँदै आयोजनाको कार्यान्वयन झन् सुदृढ र थप प्रभावकारी हुँदै जाने हो ?

नेपालको विकास निर्माणको कामलाई प्रभावकारी ढंगबाट कार्यान्वयनमा ल्याई देशको समग्र अर्थतन्त्रमा टेवा पु¥याउनको निमित्त यो हचुवा र पटके रूपमा काम गर्ने प्रवृत्ति एक प्रमुख बाधकको रूपमा उभिएको छ भने यसैलाई उपलब्धि मान्ने राजनीतिक नेतृत्व र राजनीतिलाई दोष दिएर आफू चोखो बन्न खोज्ने माथिल्लो ओहोदाका सरकारी कर्मचारीका मनोवृत्ति देश विकासका दोस्रो बाधक तत्वहरू हुन् ।

साथै, सार्वजनिक खरिद नियमावलीको यस १२औं संशोधनसम्म आइपुग्दा, राजनीतिक नेतृत्व र माथिल्लो ओहोदाका सरकारी कर्मचारीबाट भइरहेका यस प्रकारका हचुवा र पटके कार्यहरूको आवश्यक्ता र औचित्यमाथि प्रश्न उठाउँदै तिनीहरूको क्षमता र जवाफदेहिता खोज्न र त्यस्ता कार्यहरूलाई नियन्त्रण गर्न सांसदहरूले कुनै भूमिका खेल्न नसकेको हुँदा यिनीहरू निरीह, भूमिकाविहीन र अक्षम प्रमाणित हुँदै गएको देखिन आएकाले, नेपालको विकासको दुष्चक्रलाई चलायमान बनाउने तेस्रो कारक तत्व संसद र सांसदहरू होइनन् भन्न सकिने अवस्था पनि रहेन ।

सार्वजनिक खरिद कानुनको अभ्यास गर्दा यसमार्फत हुने प्रत्येक खर्चले कति रोजगारी प्रदान गर्न सक्यो, देशको राष्ट्रिय पुँजी राष्ट्रको हितमा खर्च हुन सक्यो कि सकेन र प्रत्येक खरिद सम्झौताले देशको आर्थिक उपार्जनमा के कति योगदान पु¥याउन सक्यो भन्ने कुराको हेक्का राख्नुपर्ने हुन्छ । उदाहरणका लागि नियम ३१ ङ मा भएको स्वदेशी बोलपत्रदाताहरू बीचमात्र प्रतिस्पर्धा गराई खरिद गरिने रकमको सीमालाई एक अर्ब रुपैयाँबाट बढाई तीन अर्ब रुपैयाँ (११औं संशोधन) र हालको १२औं संशोधनले पाँच अर्ब रुपैयाँ बनाउँदा देशमा थप कति प्राविधिक जनशक्ति र अन्य कति कामदारहरूले सम्मानजनक रोजगारी पाउने प्रक्षेपण गरिएको छ ।

त्यसको मापन कसरी गर्ने भन्ने विषयमा नियमावली संशोधन गर्ने सरकार वा राष्ट्रिय योजना आयोग जस्ता निकायले केही खाका अगाडि सार्नुपर्छ कि पर्दैन ? यस्ता विषयहरूमा मौन रहँदै हचुवा पारामा गर्न थालिएको पटके संशोधन कसले गराउँछ र कसले गर्छ भनी उठेका प्रश्नहरूलाई अन्यथा भन्न मिल्ने देखिँदैन र यसको जवाफ खरिद प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्न भनी प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयअन्तर्गत रहेको (दफा ६४) सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयले ढिलोचाँडो दिनुपर्ने नै देखिन्छ ।
(अधिकारी सार्वजनिक खरिद तथा निर्माण आयोजना व्यवस्थापनको क्षेत्रमा कार्यरत हुनुहुन्छ ।)